Исследование практик государственных закупок

Государства является наибольшими заказчиками товаров и услуг в мире. Согласно последним оценкам Open Contracting Partnership, правительства тратят через госзакупки около 13 триллионов долларов США ежегодно. На национальном уровне расходы варьируются от 10-20% ВВП. Каждый год через рынок госзакупок в Кыргызстане проходит около >$650 млн оборота. Хотя большая часть закупок происходит на национальном уровне, они составляют большую долю от общих расходов в местных и муниципальных бюджетах. Естественным является то что процесс расходования такой большой массы денег строго регламентирован государственными нормативными актами. Но бывает что, по разным причинам, не все заказчики соблюдают законодательство и предписанные правила. OECD определяет государственные закупки как один из секторов с самыми большими коррупционными рисками. Согласно OECD Foreign Bribery Report (2014) 57% дел о взяточничестве, возбужденные в соответствии с Конвенцией OECD, касались взяточничества чтобы получить госконтракты. Именно поэтому процесс проведения государственных закупок нуждается в эффективном государственном контроле.

Модуль бизнес аналитики в сфере госзакупок это бесплатный многофункциональный инструмент разработанный Open Contracting Partnership в партнерстве с “Альянсом за прозрачный бюджет”, который быстро и точно помогает сориентироваться работникам контролирующих инстанций получить инсайты об эффективности исполнения закупочной функции государственными органами. Модуль аналитики включает в себя данные о государственных закупках которые осуществлялись через систему госзакупок Кыргызстана.

Описание
На весь экран
Свернуть

Исследование практик государственных закупок

Интро

Государства является наибольшими заказчиками товаров и услуг в мире. Согласно последним оценкам Open Contracting Partnership, правительства тратят через госзакупки около 13 триллионов долларов США ежегодно. На национальном уровне расходы варьируются от 10-20% ВВП. Каждый год через рынок госзакупок в Кыргызстане проходит около >$650 млн оборота. Хотя большая часть закупок происходит на национальном уровне, они составляют большую долю от общих расходов в местных и муниципальных бюджетах. Естественным является то что процесс расходования такой большой массы денег строго регламентирован государственными нормативными актами. Но бывает что, по разным причинам, не все заказчики соблюдают законодательство и предписанные правила. OECD определяет государственные закупки как один из секторов с самыми большими коррупционными рисками. Согласно OECD Foreign Bribery Report (2014) 57% дел о взяточничестве, возбужденные в соответствии с Конвенцией OECD, касались взяточничества чтобы получить госконтракты. Именно поэтому процесс проведения государственных закупок нуждается в эффективном государственном контроле.

Модуль бизнес аналитики в сфере госзакупок это бесплатный многофункциональный инструмент разработанный Open Contracting Partnership в партнерстве с “Альянсом за прозрачный бюджет”, который быстро и точно помогает сориентироваться работникам контролирующих инстанций получить инсайты об эффективности исполнения закупочной функции государственными органами. Модуль аналитики включает в себя данные о государственных закупках которые осуществлялись через систему госзакупок Кыргызстана.

Представьте, что вы работаете аудитором в Счетной палате, управлении внутреннего контроля закупающей организации или службе экономической безопасности. В служебные обязанности которых входит контроль за соблюдением законности расходования публичных средств. Допустим вам дали задание проанализировать закупки определенного закупающего органа. С чего начать наше “детективное” расследование?

Для начала выберем заказчика для анализа - это можно сделать по названию или по ИНН номеру организации. Выбрав организацию нужно понять ее особенности - сферу деятельности, место в иерархической вертикали, оценить большой это заказчик или маленький.

Начать мы предлагаем с оценки качества управления портфелем закупок. Для этого обратимся к показателю “Статусы лотов” который отражает результативность торгов. Показатель завершенных торгов сообщает нам о том насколько заказчику удалось закупить нужные товары и услуги.

NB! Следует также дополнительно проанализировать высокий уровень отмененных процедур, чтобы понять причины (низкие квалификация заказчиков для правильного проведения тендера, коррупционная практика, завышенные требования к участникам торгов, специфическая рыночная ситуация и тп).

Смотрим также конвертируется ли количество лотов состоявшихся конкурсов в подписанные договора? Если такие случаи присутствуют - это может свидетельствовать о проблемах с отчетностью или же неподписанием договоров компанией которая подала победившее ценовое предложение.

В реальной жизни ключевой является проверка исполнения подписанных договоров, но за неимением доступа к этой информации, мы пропустим этот этап.

Узнав насколько качественно заказчик справляется с исполнением закупочной функции можно перейти к анализу предметов закупок и анализ поставщиков.

Топ-10 предметов закупок - дает обзор того что закупает заказчик в разрезе кодов ОКГЗ, показывая как абсолютные так и относительные доли в совокупности закупок заказчика. Это позволяет понять суть хозяйственной деятельности закупающей организации, идентифицировать нетипичные закупки для рода деятельности организации-заказчика и сузить выборку для дальнейшего углубленного анализа выбранной товарной категории.

Обратите внимание на количество поставщиков и долю которую они занимают в выбранной категории товаров у данного заказчика на протяжении последних 3-х лет. Доля >60% может свидетельствовать о чрезмерной связанности заказчика с конкретным поставщиком. Бывают разные причины такого развития событий - уникальный товар, права интеллектуальной собственности, неразвитый рынок или административные барьеры, но с точки зрения контроля важно чтобы такие отношения не превратились в так званый “vendor lock-in” когда поставщик получает “рыночную силу” диктовать драконовские условия заказчику.

NB! Проверить это можно заглянув в таблицу лотов, и просмотрев выборочно документацию к лотам через гиперссылку на портал госзакупок в столбце “ID объявления”. В простых товарах можно сравнить цену за единицу товара с аналогичными предложениями на рынке. В случае если разница существенная заказчику стоит рекомендовать проводить тщательный анализ рынка и приглашать на свои будущие торги бизнес с лучшими ценами.

NB2! Если сбросить в меню отборов “ID заказчика” то в диаграмме поставщиков можно увидеть практикует ли заказчик работу с лидерами рынка, или предпочитает работать с малым и средним бизнесом. Важно чтобы условия такой работы были рыночными, а под “соусом” малого и среднего бизнеса не маскировались “карманные” поставщики.

Таблица лотов является мощным инструментом для анализа и отбора лотов для более детального изучения. В верхней линии отбора все выбранные вами фильтры (отборы) фиксируются.

Столбец “длительность конкурса” позволяет отфильтровать лоты в которых длительность от публикации до подписания договора была слишком длинной или слишком короткой. В среднем по системе этот период составляет 24 дня. Таким образом идентифицируются лоты с проволочками или лоты для которых заказчик подписывал договор “в спешке”. В обоих случаях повышается вероятность разного рода ошибок и нарушений закупочного законодательства.

NB! Затягивая заключение договора заказчик таким образом создает препятствие “неугодному” победителю конкурса, сокращая сроки исполнения обязательств. Верифицировать такую гипотезу вы можете в карточке лота на портале госзакупок.

Интересным также является соотношение стоимости лотов объявленных конкурсов и стоимости победившего предложения. Маленький показатель экономии (~1%) свидетельствует о том что выигравшая ставка находится в пределах порогового значения бюджета или расчетной цены. Это может свидетельствовать об отсутствии конкуренции и заточенности конкурса под одного конкретного поставщика. Индикатор “Экономия” по контрактам заключенным по итогам конкурентных способов определения поставщиков показывает разницу между ожидаемой и фактической стоимостью закупленных товаров. Стоит отметить, что показатель “экономия” не всегда является положительным. С одной стороны он может сигнализировать об экономии бюджетных средств, а с другой - в случае больших расхождений (>15%) о плохом планировании ожидаемой стоимости. С чем связано плохое планирование - сложность рынка, кадровые ротации или не профессионализм закупщика, возможные злоупотребления и так далее - стоит разбираться в каждом случае отдельно. Не всегда за сэкономленные средства можно провести дополнительную закупку - часто они просто возвращаются в бюджет. Поэтому очень важно тщательно планировать ожидаемую стоимость, в том числе и с использованием модуля аналитики, чтобы быть уверенным что вы можете покрыть свои потребность максимально качественно.

“Количество позиций в лоте” - это столбец который отображает количество товаров которые находятся внутри лота. Большое количество разнородных позиций в лоте (товаров, работ, услуг, функционально и технологически не связанных между собой) может искривлять конкуренцию. Также стоит обратить внимание на лоты с ОКГЗ - “Mixed goods” - такие практики хотя и не являются противозаконными в Кыргызстане, но они не соответствуют лучшему международному опыту и нуждаются в более тщательной проверке на предмет отсутствия злоупотреблений.

NB! Проводить расследование это как разматывать клубок ниток - можно начинать это делать дергая за ниточки с разных концов. Исследовать можно также начинать с анализа портфолио поставщика. В случае если большинство его контрактов только с одним заказчиком, стоит проверить тендерные документации такого закупщика на предмет наличия заточенности под определенного поставщика. Верифицировать этот сценарий можно с помощью расширенного модуля аналитики.

Низкое количество заявок (0 или 1)может свидетельствовать о проблемности заказчика или его тендерной документации. Целесообразным является проведение проверки на наличие искусственных барьеров к участию в торгах бизнеса. Они могут быть как следствиями непрофесионализма или же умышленных действий заказчика.

NB! Бывает что закупки для отдаленных населенных пунктов или маленьких заказчиков - не интересны бизнесу и на такие торги никто не приходит, заказчикам приходится буквально умолять бизнес прийти и поставить нужные товары и услуги. У таких заказчиков очень слабая “рыночная сила”. В том числе и для проведения такого рода закупок государства создают центральные закупочные организации (ЦЗО) которые объединяют множество маленьких закупок в большие заказы которые стают более интересными для участия бизнеса.

NB2! Бывает что поставщики приводят на свои торги компании пустышки - которые имитируют конкуренцию. Поэтому даже у закупок с большим количеством заявок нужно проверять не являются ли ставки по позициям у разных участников торгов одинаковыми или очень близкими, не отличаются ли они точно в процентах. Для более глубокого анализа связанности лиц следует проверить как вели себя компании участвуя вместе в одних и тех же торгах, имеет также смысл проверить связность учредителей таких компаний.

NB3! Бывают даже случаи когда заказчики умышленно выводят в наименование лота названия которые не соответствуют тому что хочет закупить заказчик (предмету закупки), для того чтобы запутать потенциальных участников и понизить вероятность прихода на торги “чужого поставщика”.

Среднее количество поданных заявок в лоте является одним из главных показателей уровня конкуренции.

Заказчик имеет право отклонять заявки бизнеса на участие в торгах. Для каждого лота этот показатель виден в столбце “Количество отклоненных заявок”. Иногда от несоответствия тендерного предложения тендерной документации, или отсутствия необходимых лицензий, гарантий или иных сопровождающих документов, а иногда это волюнтаристское решение заказчика. Количество дисквалификаций может говорить о том на сколько заказчик тщательно анализирует документацию потенциальных поставщиков. Большое количество дисквалификаций может свидетельствовать о “зачистке территории” под “своего” поставщика или же непрофессионализме потенциальных поставщиков, делающих ошибки в своих предложениях.

Если бизнес не согласен то он имеет право подать жалобу в специальную Комиссию, а она соответственно направить запрос заказчику с предписанием отменить результаты торгов или рассмотреть отклоненное тендерное предложение. Наличие жалоб видно в столбце “количество жалоб”. Чем больше на заказчика жалуется бизнес тем пристальнее нужно расследовать практики проведения государственных закупок такого заказчика. В расширенном модуле аналитики вы можете узнать кто жаловался на какую процедуру, на кого жаловались, на какой тип продукции жаловались и статус жалобы.

NB! Данные, полученные в результате отборов можно выгрузить в таблицу через экспорт данных - нажав иконку в верхнем правом углу таблицы лотов. Более глубокий анализ данных можно осуществлять средствами Microsoft Excel, SPSS или другого привычного для вас программного обеспечения.

Самым сложным является правильно интерпретировать показатели и для себя понять является ли тот или иной показатель в пределах нормы или же выбивается из нее. Для проверки можно перейти в вкладку №2 и рассмотреть тот или иной показатель в Диаграмме “Рейтинги” помогает ответить на вопросы: Кто закупает?; Что закупает?; У кого закупает?; Где закупает?; Как закупает? Это позволяет увидеть лидеров рынка в разрезе спроса и предложения, предметов и методов закупок. Стоит отметить, что преимуществом инструмента бизнес-аналитики является возможность анализировать данные “на 360 градусов” получает множество новых инсайтов в зависимости от выбранных вами фильтров. Диаграмма “Рейтинги” имеет более 30 возможных комбинаций выборок, благодаря которыми каждый из вас сможет найти интересные для вас инсайты.

NB! Переключатель находится в выпадающем списке с боку диаграммы “Рейтинги”. Рейтинги можно отсортировать как по стоимости так и по количеству договоров и лотов.

NB2! Для поиска специфического товара, можно также сузить выборку осуществив поиск по названию лота. нужно помнить что заказчики не всегда точно указывают название товара которое хотят закупить, а иногда название одного и того самого товара могут писать по разному. Для включения в выборку разных названий одного и того самого товара в фильтре название лота необходимо использовать следующую формулу - например ((*молоко*)|(*молочная продукция*)|(*молочка*)).

География поставщика\заказчика может подсказать из каких областей поставляются те или иные группы товаров или же увидеть % иностранных поставщиков. Для сегментации закупщиков из вашего региона можно на карте выбрать регион, добавить его в отборы и увидеть ситуацию по региону.

Диаграмма “Динамика” отражает изменения количества лотов объявленных тендеров и их статусов в помесячном разрезе. Эта диаграмма помогает увидеть временной отрезок когда начались проблемы в закупках определенного сектора, области или конкретного заказчика. Например данная диаграмма четко показывает применение обоснования прямого метода закупки “Форс-мажор” во время пандемии коронавирусной инфекции - когда был пик экстренных закупок и по каким товарным позициям, и когда ситуация стала налаживаться.

Стоит обратить внимание на методы проведения закупок, в частности соотношение долей закупок осуществленных конкурентным и неконкурентным способами - подскажет насколько заказчик пользуется рыночными закупочными практиками, или же у заказчиков преобладают практики “ручного управления”. Можно посмотреть информацию в разрезе как по количеству процедур так и по сумме. Выбрать разрез методов закупок можно в выпадающем списке диаграммы “Рейтинги”. Так же для удобства мы создали кнопку которая автоматически фильтрует конкурентные и неконкурентные процедуры.

NB! Конкурсы объявленные по конкурентной процедуре на которые пришел один поставщик тоже учитываются как конкурентные, но по сути показывают что есть “причины” или “ограничения” из-за которых бизнес не приходит на торги. Стоит детально анализировать такие причины и уделять им особое внимание при проведении контрольных мероприятий.

Отдельного анализа заслуживают практики применения прямого метода закупок в разрезе количества проведенных процедур, стоимости и особенно обоснования выбора именно прямого метода закупок.

NB! Некоторые закупщики злоупотребляют правом проводить закупки прямым методом проводя без конкуренции закупку товаров и услуг которые могли бы быть закуплены дешевле через конкурентные процедуры, таким образом неэффективно используя бюджетные средства. Неконкурентные процедуры должны быть сведены к минимуму и не должны превышать 10% от общей стоимости договоров (OECD). Высокий уровень использования неконкурентных процедур закупок может указывать на ущемление конкуренции заказчиком и коррупционных деяниях, причины этого должны быть дополнительно исследованы.

Одним из главных показателей уровня конкуренции является среднее количество поданных заявок в лоте. Его целесообразно рассматривать в разрезе по категориям объектов закупки (товары, услуги и работы или ОКГЗ).

NB! Низкий уровень конкуренции может указывать на то, что бизнес почему-то не хочет участвовать в государственных закупках. Эти факторы следует дополнительно изучить, чтобы предложить меры по усилению конкуренции.

Диаграмма “Рыночная концентрация” дает хороший обзор концентрации закупок конкретной сферы в руках отдельных поставщиков. Диаграмма позволяет убедится работает ли заказчик в рыночных условиях, насколько “тесные его связи” с разными поставщиками. Доминирование отдельных компаний может трансформироваться в злоупотребление рыночным положением или коррупционными практиками. Аудиторы должны также проверить не являются ли цены в закупках таких поставщиков выше чем на рынке.

Подводя итоги:

Несмотря на наличие общепризнанных методик оценки рисков в госзакупках, не существует “уникальной формулы” - контролирующие органы в каждой стране должны разработать свои методики принимая во внимание законодательную специфику, сферу своей ответственности и наличие доступа к данным.

Мы уверены в том что невозможно управлять тем что невозможно измерять. Доступ к своевременным качественным данным является ключевым для построения функционирующей системы контроля за проведением госзакупок. Для полноценного охвата закупочного процесса, система должна включать в себя все стадии от бюджетного планирования до исполнения контрактов.

Модуль бизнес-аналитики позволяет исследовать данные о госзакупках и реализовать широкий спектр аналитических задач для проведения исследований, мониторинга и быстрой верификации гипотез. Используя новые инструменты будущие контролеры смогут креативно подойти к проблеме идентификации наиболее рисковых торгов и торгов которые несут угрозу потери бюджетных средств.

Для углубления знаний в этой сфере мы рекомендуем изучать отчеты органов финконтроля - количество и описание контрольных мероприятий в отношении закупающих организаций, провести анализ выявленных нарушений/злоупотреблений и их причин, подсчитать количество зарегистрированных и привлеченных к ответственности случаев коррупции связанных с госзакупками, также описание дел, по которым решения органа по рассмотрению жалоб были обжалованы в судах. Всё это поможет вам развить навыки и интуицию нужные для работы в сфере гос.аудита.