Предложения по усилению системы государственных закупок Кыргызской Республики

14/11/2020
1031 | 7
Уметалиев Акылбек Сапарбекович

Комитет Поддержки Развития (КПР), созданного при Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) и Всемирного Банка от 10 ноября 2007 года в тесном сотрудничестве с группой специалистов, созданная Правительством Кыргызской Республики проводили оценку систему государственных закупок.

Методология ОЭСР-КПР опиралась на четыре элемента, которые оценивали: (a) законодательную и нормативно-правовую базу; (b) институциональные основы и эффективное руководство; (c) закупочные операции и рыночную практику; (d) надежность и прозрачность системы государственных закупок. На рисунке 1 представлены результаты выставления баллов по четырем элементам ОЭСР-КПР. Каждая из точек ромба представляет один из четырех элементов. Вся площадь внутри образуемого черными линиями ромба представляет “идеальную” систему, в том смысле, что она идеально отвечает международным стандартам, как они сформулированы в определениях и методологии ОЭСР-КПР. Малый красный ромб внутри представляет графическое отображение нынешнего состояния системы государственных закупок в Кыргызской Республике.

Рисунок 1. Определение эффективности системы государственных закупок Кыргызской Республики в сравнении с международными стандартами (методология ОЭСР-КПР)

Самый высокий составной балл (2,1) получил элемент по законодательной и нормативно-правовой базе (Элемент I). Иными словами, в соответствии с оценкой на основе базового индикатора (БИ), в целом, законы и нормативно-правовые акты в Кыргызской Республике отвечают приемлемым международным стандартам. И наоборот, баллы по оставшимся трем элементам свидетельствуют о серьезных недостатках. По базовому индикатору «Институциональная основа и эффективность руководства системы государственных закупок» (Элемент II) средний балл составил 1,0. По закупочным операциям и рыночной практике (Элемент III) средний балл составил 0,7. Надежность системы государственных закупок (Элемент IV) получила 1,2 балла. Несмотря на то, что законодательная база в сфере закупок (Элемент I) эволюционировала в направлении соответствия международным стандартам, прогресс в отношении институциональных основ (Элемент II), необходимых для того, чтобы законы работали, несколько отставал. В частности, операции в системе закупок (Элемент III) не вызывают большого доверия со стороны поставщиков товаров, работ и услуг в условиях эволюционирующего национального рынка закупок. Это отражает настоятельную потребность в развитии партнерства между государственным и частным секторами по укреплению существующих средств внешнего контроля, а также эффективной реализации программы по борьбе с коррупцией (Элемент IV).

Однако в последующие периоды четкие и уместные результаты оценки не послужили основой плана действий для развития системы государственных закупок. Агентство по государственным закупкам реорганизовали в отдел методологии по государственным закупкам (ОМГЗ) и подчинили Министерству финансов. Национальный учебный центр по закупкам (НУЦЗ), добившийся устойчивых и хороших результатов приватизировали, а его функции с большим трудом впоследствии восстановили в учебном центре Министерства финансов.

В феврале 2012 года проведен очередной обзор состояния закупок в стране (ОСЗС) и составлен отчет о результатах обзора совместной миссией Всемирного банка (ВБ) и Азиатского банка развития (АБР). Предложены самые важные рекомендации для Правительства Кыргызской Республики по улучшению эффективности работы системы государственных закупок и по приведению ее в соответствие с международными передовыми практиками:

  1. Законодательная база для осуществления закупок должна быть пересмотрена и изменена, чтобы различные правовые инструменты были полными, консолидированными, согласованными и приведенными в соответствие с передовыми международными практиками, в особенности, чтобы устранить наблюдаемые разрывы в охвате и чтобы различные правовые инструменты рассматривали родственные темы одинаковым образом;
  2. Должна быть выработана стратегия по улучшению системы государственных закупок на следующие несколько лет;
  3. Должны готовиться годовые отчеты по осуществлению государственных закупок и публиковаться через веб-сайт закупок МФКР;
  4. Учебный центр МФКР должен проводить частые учебные семинары по закупкам для работников государственных органов, участвующих в осуществлении деятельности по закупкам и аудита операций по закупкам.

Вышеперечисленные и другие важные рекомендации в основном реализованы Правительством Кыргызской Республики:

  1. Вновь восстановлен уполномоченный государственный орган – Департамент государственных закупок с более широкими регулятивными и координирующими полномочиями.
  2. При поддержке Всемирного банка внесены изменения и принят Закон «О государственных закупках» в 2015 году.
  3. Разработан и работает электронный портал государственных закупок.
  4. Усилился взаимодействие с поставщиками/подрядчиками и гражданским/экспертным сообществом.
  5. Активно заработал механизм рассмотрения жалоб и претензий.

После этой оценки все заинтересованные стороны постоянно и оперативно работали опять над Элементом I – законодательно-нормативной базой, которая была на высоком международном уровне 2,1 балла из 3, вместо того, чтобы заниматься над улучшением остальных трех Элементов. Могу только предположить: некомпетентность знаний или групповые интересы участников процесса государственных закупок привели их к заключению, что главным препятствием «якобы для развития государственных закупок» являлся Закон «О государственных закупках». В результате Закон, принятый в 1997 году, измененный в 2004 году и получивший хорошую оценку ОЭСР-КПР перенес столько изменений, что он стал объемным, нечитаемым, сложным, противоречивым и непонятным. Особенно, для непосредственных пользователей Закона - специалистам по закупкам, стало невыносимо и тяжело применять в практике такой Закон. В Законе можно обнаружить множество ошибок не только смыслового характера, но и грамматических, противоречивых пунктов и статей. Сработал известный принцип экономики – эффект обратной отдачи (пословицы доказывающие этот принцип: много поваров суп портят, у семи нянек дитя без глаз, когда пастухов много, овцы дохнут), нельзя было бесконечно улучшать Закон, а остановиться еще 2008 году. Можно привести несколько примеров. Сужение базы для применения Закона: пороговые суммы, необоснованное освобождение от регулирования Закона - статья 2, п.3,4,5, статья 21, п.4,5. Усиление карательных мер бизнесу: «черный список», бюрократизация рассмотрения жалоб, чрезмерное усложнение процедур электронными закупками как методом, протекционизм. Предлагаю вместе прочитать и понять некоторые статьи настоящего Закона:

Статья 17. Конкурс одноэтапным методом

1. Основным методом государственных закупок является конкурс одноэтапным методом. При проведении конкурса одноэтапным методом количество поставщиков (подрядчиков), желающих участвовать в процедурах закупок, не ограничивается.

2. Конкурс одноэтапным методом на закупку товаров, работ и услуг является основным методом и применяется, если необходимо установить помимо цены другие критерии.

3. При закупках товаров, работ и услуг, где планируемая сумма предмета закупок превышает двукратный размер максимальной пороговой суммы, закупающая организация должна применить двухпакетный способ в соответствии со статьей 28-1 настоящего Закона.

Статья 20. Конкурс методом на понижение цены (ненужный метод)

1. Порядок проведения конкурса методом на понижение цены определяется Правительством Кыргызской Республики.

2. Закупающая организация может проводить закупку товаров и услуг методом на понижение цены:

Статья 24. Пункт 2. Закупающая организация устанавливает окончательный срок для представления конкурсных заявок, который должен составлять:

1) при осуществлении процедур конкурсов одноэтапным и двухэтапным методами - не менее двух недель; при осуществлении одноэтапного метода двухпакетным способом - не менее трех недель после публикации объявления о предстоящем конкурсе;

Статья 31. Пункт 1…..если отпала необходимость в дальнейшем приобретении. В последующем закупающей организации запрещено в течение финансового года приобретать предмет закупок, в котором по решению закупающей организации отпала необходимость.

Статья 32. Пункт 4. В случае неподтверждения уведомления определенным поставщиком (подрядчиком), договор заключается с поставщиком (подрядчиком), занявшим второе место в рейтинге победителя конкурса, в соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 30 настоящего Закона.

По моему убеждению, далее необходимо приостановить всякое вмешательство в существующую законодательно-нормативную базу под надуманными причинами и провести полную их ревизию (реинжиниринг). Немедленно проводить оптимизацию, синхронизацию, гармонизацию и унификацию всех нормативно-правовых актов, компетентной консультационной компанией при участии всех заинтересованных сторон.

Как видно из результатов оценки 2007 года, по базовому индикатору «Институциональная основа и эффективность руководства системы государственных закупок» (Элемент II) средний балл составил 1,0 при трехбалльной шкале. Такая оценка означал о необходимости значительного усиления институциональной основы – персонала и повышения эффективности руководства системой государственных закупок. Однако обеспечить значительный прогресс по данному индикатору не удалось и в оценке 2012 года указали следующие недостатки и рекомендации:

  1. Уровень компетентности в области закупок среди государственных должностных лиц низок. Хотя Правительство Кыргызской Республики и прилагало усилия по созданию потенциала по закупкам, но устойчивой стратегии по наращиванию потенциала по закупкам не существует.
  2. Правительству Кыргызской Республики необходимо укреплять и поддерживать учебный центр Минфина и другие квалифицированные учебные заведения, университеты в качестве одного из устойчивых механизмов укрепления потенциала в области закупок.
  3. Правительству Кыргызской Республики необходимо провести оценку потребностей в развитии потенциала и, опираясь на полученные результаты, подготовить и реализовать национальную стратегию развития потенциала в области закупок с учетом всех имеющихся ресурсов – таких как существующие механизмы подготовки государственных служащих, университеты, колледжи, институты, объединения.

Успешная и полноценная реализация этой задачи была главной целью стратегии обучения в системе государственных закупок Кыргызской Республики. По моей личной инициативе для реализации данной цели в 2009 году я создал кафедру «Логистика» в Кыргызском Государственном Техническом Университете имени И. Раззакова для подготовки бакалавров, магистров и докторантов по государственным закупкам. Университеты должны стать центром распространения знаний, исследований и передового опыта для специалистов по закупкам. Уполномоченный орган по государственным закупкам, закупающие организации, поставщики и подрядчики, деловые круги и гражданское общество, вовлеченные в процессы государственных закупок, должны тесно сотрудничать и взаимодействовать с университетами. Бакалавры и магистры обладают знаниями и навыками в управлении полным процессом закупок - планированием, разработкой спецификаций, анализом рынка поставщиков, требованиями клиентов, проектированием транспортировки и доставки, администрированием контрактов, сравнительным анализом закупок, проведением исследований проблем эффективности государственных закупок. Мы создали тесные отношения с закупающими организациями, поставщиками, подрядчиками, экспертным сообществом и гражданским обществом.

Группа Всемирного Банка, признавая важность институционального укрепления системы государственных закупок Кыргызской Республики, 13 мая 2020 года запустила проект "Создание аналитического и исследовательского центра логистики и государственных закупок в Кыргызской Республике" (АИЦЛГЗ) на кафедре "Логистика" Кыргызского Государственного Технического Университета имени И. Раззакова. Исследовательский центр логистики и государственных закупок (ИЦЛГЗ) представляет собой платформу для наблюдения за процессами закупок и пропаганды лучших практик, инициирующий диалог между соответствующими заинтересованными сторонами. Он будет выполнять качественный и количественный анализ процессов закупок в Кыргызской Республике, и делится ими с государственными служащими и гражданами через этот портал, блоги, твиты, информационные бюллетени, семинары и тренинги. Также ИЦЛГЗ будет наблюдать за процессами закупок, распространять инновационные формы системы государственных закупок и отстаивать лучшие методы закупок в Кыргызской Республике. Все это стимулирует экономию затрат и повышения эффективности закупок.